성과관리제도 연구회

본래 혁신이란 기술혁신, 관리혁신 등 민간부문에서 유래한 ‘자기 조직적이고 지속가능한 개혁’ (self-organizing and sustainable reform)을 의미하는 것으로 지난 시기의 정부개혁이 해결하지 못했던 여러 가지 문제에 중요한 시사점을 주고 있다. 곧, 일회적이고 한시적인 개혁에 상시적이고 지속적인 변화의 동력을 제공하고 언제나 타율적이었던 변화의 계기를 자율적으로 마련할 수 있는, 상시적 변화관리 (change management) 시스템을 제공하는 것이다. 슘페터의 고전적 혁신개념을 공공영역에 적용하자면 ‘새로운 정책이나 제도를 개발하여 실용화하거나 이미 활용되고 있는 정책이나 제도의 품질을 높여가는 모든 활동’을 의미함과 아울러 ‘새로운 패러다임을 도입해 진행하는 총체적 변화과정과 이러한 변화를 개인과 조직에 체화시켜 지속적으로 발전시키는 것’을 뜻한다고 할 수 있다. ◆ 정부혁신 연속 기고 지난 기사 보기 ① 정부혁신 4년, 나는 이렇게 평가한다/표정호 순천향대 교수 정부혁신은 관리적 측면만을 포함하는 것이 아니라 이념적 지향을 내포하고 있다. 정부혁신은 행정개혁, 재정개혁, 지방분권, 균형발전 등 정부의 이념적 정향을 반영한 개혁조치를 포함하는 것으로 정부, 시민, 시장 등 주요 주체간의 정치경제학적 의미를 지니고 있다. 이는 곧 국정을 어떻게 운영할 것인가, 사회의 집단적 목표를 달성하고 공동의 문제를 해결하기 위해 어떤 수단을 동원할 것인가 하는 전략적 방향성에 대한 실천적인 질문을 내포하게 마련이다. 때문에 정부혁신은 정부운영의 규범적 방향성과 함께 정부 역할에 대한 규범적인 지향을 어떻게 구현할 것인가 하는, 국정운영 양식에 관한 방법론을 포함한다. 공공서비스 행정체계의 공급역량을 체계화하고 확충하는 것 정부혁신의 성과는 그 결과로 나타난 정부 및 공공부문의 변화 구체적인 변화라고 할 수 있다. 이러한 정부혁신의 성과를 파악함에 있어서도 성과의 수준과 양태에 따라서 다양한 측면에서 분석할 수 있다. 첫째, 혁신 활동으로 가져온 공공부문의 구조와 제도의 변화차원에서 혁신의 구체적인 성과를 파악할 수 있으며 둘째, 그로 인한 구성원의 행태 및 인식의 변화를 구성원의 계층, 소속 기관의 유형 별로 파악할 수 있다. 정부혁신의 실체를 정부가 제공하는 ‘공공서비스 생산함수’의 생산성과와 공공서비스의 수요측면에서 ‘정책고객의 정책수요(needs)’ 차원에서 정의하기도 할 수 있다. 첫째, 정부혁신활동을 공공서비스 생산체계의 생산성 측면에서는 혁신활동이 공공서비스(public service) 생산함수인 f(L, K, T), 즉 업무처리시간 등 노동생산성, 비용감소 및 새로운 기법 확산으로 파악할 수 있다. 둘째, 정책수요적 측면에서 정부혁신 활동의 최종사용자(end-user)인 정책고객의 요구에 미치는 효과로 구분해 볼 수 있다. 정책 고객이 공공서비스를 수혜시 지불하는 비용(Cost)을 얼마만큼 감소시켰는지 여부와 정책고객이 공공서비스를 수혜시 체감하는 효용(benefit)이 얼마나 증가했는지 여부를 통해 정부혁신의 실체를 정의할 수 있다. 기존의 산업화 사회의 정부정책 평가는 투입위주의 논리에 치중, 즉 토지, 노동, 자본과 같은 생산자원의 투입요소 확보에 많은 비중을 두고 또한 그 요소에 의한 수확체감 현상에 대한 물리적 한계 극복에 정책 노력을 집중했다. 따라서 정부정책의 생산성의 의미도 계획대비 실적에 의존하는 경향이 지배했다. 그러나 지식정보화 사회인 오늘날의 정부평가에 있어서는 프로세스 관리에 많은 역량을 집중, 즉 일을 잘하기 위한 제도, 절차, 방법을 구축하기 위한 시스템이나 네트워크와 같은 기반을 통해 유용성을 높이기 위한 프로세스 혁신이 지속화 되도록 변화 관리에 집중하고 있다. 즉 지식기반사회에서는 지식을 흐르게 하고 공유하고 나누어야 성과극대화가 확대되므로 지식을 자산화해 공유하는 법과 제도의 정비 및 행정의 네트워크 및 시스템의 구축과 정비가 필요하며 바로 이러한 공공서비스 행정체계의 공급역량을 체계화하고 확충하는 것이 정부혁신의 핵심이다. 이를 통해 산업사회에서 중점적으로 관리하던 투입·산출개념에서 한발 나아가 결과중심, 성과중심으로 관리해야 하는 필요가 있다. 투입대비 산출뿐만 아니라 1단계로 산출된 양의 의도된 목적달성의 질적 수준까지 측정하는 것이 필요하며 2단계로 그 질적 수준이 국민에게 어느 정도 만족된 충족 수준이 필요하며 더 나아기 3단계로 공공수요의 수용정도 등 사회적 파급 영향을 보는 산출(output) 및 결과(outcome)지표 관점을 제공해 준다. 홈텍스·24시간 영사콜센터, 블루오션 개척한 총체적 혁신 이와 같이 정부혁신의 성과는 정부가 제공하는 ‘공공서비스’와 ‘정책대상 집단의 수요(needs)’ 라는 두 가지 차원에서 조망할 필요가 있다(Osborne, 1998). 정부기관이 혁신을 통해 공공서비스가 기존 정책고객의 기존 수요를 충족하고 있는가 아니면 기존 정책고객의 새로운 잠재수요를 충족하고 있는가를 구분해야 한다. 더 나아가 정부의 혁신이 새로운 정책고객을 창출하고 이들의 수요를 충족시키기 위함인가를 구분할 필요가 있다. ‘공공서비스(public service)’와 ‘정책고객수요(needs)‘의 두 변수에 따라 정부혁신의 유형은 네 가지 유형으로 구분할 수 있다. 첫째, 총체형 혁신(total innovation)은 혁신활동이 기존에 이미 정해진 정책고객을 대상으로 하는 것이 아니라 새로운 정책고객에게 새로운 방식, 기법, 문화, 절차를 적용해 새로운 형태의 공공서비스를 제공하는 함으로써 정부혁신활동의 최종사용자(end-user)인 정책고객의 수요(needs)에 적절하게 부합한 경우에 해당된다. 기업이 새로운 제품으로 미답의 시장을 개척하는 것이 진정한 의미의 혁신인 것처럼 정부기관이 새로운 환경에 적극 대응하기 위해 새로운 정책고객의 요구를 능동적으로 충족시키기 위해 진취적으로 새로운 행정서비스를 제공하는 혁신을 하는 경우이다. 국세청의 홈택스서비스를 통한 세금전자신고, 외교통상부의 24시간 영사콜센터 등이 이에 해당된다. 둘째, 확장형 혁신(expansionary innovation)은 공공서비스 정책고객의 범주를 확대하는 경우가 해당된다. 기존의 절차, 기법, 방식을 사용하지만 공공서비스 수혜집단의 범주를 새롭게 확대시키는 경우이다. 셋째, 진화형 혁신(evolutionary innovation)은 혁신이 이미 관계법령 등에서 정해진 정책고객의 요구를 충족시키기 활동이나 기존의 방식이 아닌 새로운 방식, 기법, 절차를 적용해 새로운 공공서비스를 제공하는 경우가 이에 해당된다. 조달청의 나라장터 구축사례, 소방방재청의 모바일 긴급재난 문자방송서비스, 병무청의 입영일자·부대선택제도 등 다양한 혁신사례가 이에 해당된다. 마지막으로 개선적 변화(Developmental change)는 기존의 방식, 기법, 관행, 절차를 사용하고 기존에 정해진 고객을 대상으로 하나 공공서비스 전달을 더 효율적으로 수행하기 위해 개선된 방법을 모색하는 경우라고 볼 수 있다. 정부혁신에 있어서 체험적 성과가 미흡하다는 평가가 많이 있지만 우리가 고려해야 할 것은 혁신노력과 성과간의 관계는 일정부분 시차가 존재하며, 이러한 한계를 인정하는 가운데서 새로운 방안이 모색되어야 한다는 사실이다. 지금까지는 정부혁신은 공공서비스를 만들어내는 생산체제에 초점을 맞추어 왔으며 오랜 시간 관행화돼 온 정부 조직과 공무원의 비합리적, 비효율적, 낭비적 시스템과 문화를 바꾸는 내부혁신에 주안점 두어 왔음을 알 수 있다. 정부혁신이 공무원사회 본질적인 변화 일으켜 이러한 내부혁신이 노력을 거두어 정부 조직과 공무원이 변화되고 이러한 변화가 국민이 피부로 느낄 수 있는 서비스의 혁신으로 이어지며 더 나아가 국민들이 정부산출물인 공공서비스를 수혜하는 데 개인이 지불하는 비용이 줄어들고 공공서비스 수혜를 통하여 느끼는 편익이 증가하는 이른바 ‘총체적 혁신’의 성과가 나타날 것이라고 생각된다. 정부혁신이 아닌 정부개혁적인 접근방법은 정부조직의 외형적 측면인 조직이나 제도의 개편에 치중, 공직문화나외면한 경향이 있었다. 그 동안 추진돼 온 정부혁신이 실제로 공무원 내부사회에서 본질적인 변화를 일으키고 있음이 여러 가지 측면에서 확인되며, 이러한 변화는 혁신이 추구하고 있는 근본적인 방향과 괘를 같이 하고 있는 것으로 판단된다. 성과관리 위주의 정부혁신은 정부 조직내 많은 변화를 일으키고 있는 것으로 판단된다. 우선 정부혁신은 수요적 측면에서 그 동안 정부조직에서 가장 중요한 대상이면서도 실질적으로 잊혀졌던 정책고객이 새롭게 부각하는 효과를 거뒀다. 즉 고객만족(외부) 개념의 실질적 도입 및 안착을 가장 중요한 성과로 평가할 수 있다. 각 부처의 자체평가에서 고객만족지수가 도입돼 실시됨으로 인해 성과관리에서 강조되는 성과(Performance)가 결국 고객접점에서 실현되는 면이 크게 됐으며 정부내부 직원들의 고객중시 경향이 강화되고 있으며 일반 국민들의 일반적인 반응은 공무원들이 많이 친절해졌다는 사실이다. 둘째, 공무원 사회에 '전략 및 성과(Outcome) 지향성'이 강화되는 가장 중요한 인식이 확산됐다는 점이다. 정해진 일 또는 주어진 일을 수행하는 것이 공무원이다'라는 인식에서 '공무원도 전략적으로 업무를 해야 한다'는 인식이 확산되며, 열심히 일하는 것이 중요한 것이 아니라 가치체계(Value Chain)상에서 업무의 가치를 올릴 수 있는 방안에 대한 모색되는 노력이 강화됐다. 또한 성과관리의 본래 목적인 산출(output)/결과(outcome) 및 성과 지향성의 관점이 적용되는 것으로 판단된다. 정부가 생산하는 공공서비스를 투입(input)지표 관점에서 과정(Activity/Process)지표, 산출 및 결과지표 관점으로 정부성과를 파악할 수 있도록 정부성과 패러다임의 전환을 가져왔다. 정부혁신은 근본적으로 새로운 행정관행, 즉 조직문화, 업무프로세스, 조직구조, 변화관리기법 등을 정부 내부에 도입, 정착시켜 궁극적으로 국가경쟁력과 고객만족도를 높이기 위해 추진됐으며 이러한 측면에서의 성과는 나타나고 있다고 평가할 수 있다.